学前教育是基础教育的重要组成部分，是个体终身发展的起始与奠基阶段，学前教育对巩固和提高九年义务教育的质量与效益，全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用。可以说，学前教育的水平和质量不仅影响人的一生的发展，也影响一个民族和国家的发展。随着人们对学前教育重要性认识的不断提高，越来越多的地方将学前教育的办学质量作为评价一个地方政府整体教育实力的重要指标之一，近几年来，我市社会各界对学前教育也日趋关注。在此背景下，我们提出本课题，希望在对面上调查的基础上，着重就我市学前教育的领导机制、师资队伍、保教过程进行分析，查找问题及其原因，提出规范提升的若干对策。

一、   现状分析

　　我市现有持证幼儿园247所，其中省一级幼儿园4所，省二级幼儿园10所，宁波市乡镇中心达标幼儿园30所，是宁波市镇镇（街道）中心幼儿园通过达标的首批县市之一，1996年被评为全国幼儿教育先进县市。

　　我市学前教育办学体制改革起步较早，目前有民办幼儿园239所，占我市托幼机构总数约96.8%，这些幼儿园在一定的历史时期发挥了重要作用，不仅弥补了学前教育资源的严重短缺，减轻了政府办学的经费压力，而且在探索多元化办学路子中积累了可贵的经验。但随着我市政治、经济的不断发展，学前教育“社会公益事业”的性质与我市以“民办幼儿园为主体”的学前教育办学格局之间的矛盾日益突出，尤其体现以下三方面：

　　1、        幼儿教育关系结构上的矛盾

　　首先，按照我国相关法律的规定，幼儿教育属于非义务教育，幼儿接受教育主要是享受权利，而不是履行义务。我市以民办幼儿园为主体的格局，使民办幼儿园在幼儿的受教育权利并不能得到很好保证，虽然我市目前入园率非常高，但这些幼儿是否享受到了足够的、优质的幼儿教育资源是各方都在质疑的问题。

　　其次，由于民办幼儿园是真正意义上的独立法人，在运行机制、招生、教职工招聘、报酬分配、资源配置和教育教学上享有较大的自主权，大量的民办幼儿园使我市政府对幼儿园的管理中能行使的权力非常有限，能施加的影响也就非常有限，出现了一系列问题。我市无证幼儿园的现象就是其中的一个例证。

　　第三，就幼儿园与教师之间的教育关系来说，民办幼儿园在教职工的聘用、工资标准的制定和实施方面都相应地扩大了管理权限，许多民办幼儿园工资福利比较差，往往导致教师因为工资、福利等问题与办园者之间关系紧张的问题。由此带来的直接问题就是每年上半年的教师考编，使得许多教师不安心工作，花大量时间精力复习、迎考，吃亏的是幼儿。

　　2、        对学前教育事业公益性质的冲击

　　《教育法》中规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”幼儿园显然就是主要的教育机构之一，它的举办同样不应以营利为目的，幼儿园的各项工作的开展同样应该集中体现在“培养人”这一点上，应该具有公益性，但以民办幼儿园为主体对我市学前教育事业的公益性质冲击非常之大，从调研情况来看，主要反映在：

　　第一、

　　第一，     忽视基本保育工作。虽然所有幼教工作者都知道，幼儿园工作的主要特点是保教结合,保育工作是幼儿园的基础性工作，但许多民办幼儿园没有专职保健医生，没有按规定配备保育员，没有对幼儿的营养摄入、生活习惯等保育工作引起应有的重视。

　　第二，     设备设施投入少，更新慢。许多民办幼儿园刚开办时投入大量资金用于硬件建设，并以良好的外环境和基础的玩具设备提高收费来打名气、吸引生源，但当幼儿园开始步入正常的运营后，进一步的投入就基本没有了。许多幼儿园中的玩具几乎没再添加、更换；大量保教设备几乎没有折旧、报损；户外的大型玩具锈迹斑斑成了摆设，室内的小型玩具随着消耗越来越少；图书角的图书缺角少页，新书基本来自相关单位的馈赠；操作区的材料凌乱破败，基本来自幼儿家庭中的收集；桌椅床柜油漆剥落、松动摇摆，存在明显安全隐患。

　　第三，     课程设置目的功利。幼儿园课程实施的目的应指向为儿童终身的学习和发展做准备，但在许多幼儿园中有专门的拼音、识字、写字、古诗和英语教学活动，计算的教学程度深至100以内的加减，部分幼儿园还在进行一些连加连减的小学一年级数学内容，大大超过了审定课程的范围。这些内容注重向孩子传授知识，对幼儿长远发展显然利大于弊。通过调研得知，幼儿园开展此类教学活动的主要目的就是迎合家长的需要，以招徕生源。调研结果同时显示，为了赢得良好的口碑，小学的“指挥棒”作用也不容忽视。在访谈的过程中，一些园长反映许多小学都有入学摸底考试，由于考试的内容涉及到小学一年级的课程内容，对家长和老师造成误导，以为是教得越深越好。另一些园长则反映，有部分小学教师认为幼儿园如果教一些知识，可以减少小学教师的负担。

　　3、        对我市整体教育和谐发展的负面影响

　　第一，影响学前教育与其他学段之间的和谐发展。我国学校教育制度包括学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四个阶段，其中学前教育主要由幼儿园来实施。为了保障学前教育事业的发展，国家先后出台了许多教育政策文件，规定了专门的内容，如《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年5月）、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003年3月）等，这些文件的出台不仅有助于确保幼儿教育事业的发展，也有助于学校教育整体的和谐发展，促进教育水平的整体提高。但在我市，目前有学前、初等、中等教育三个阶段的教育，只有学前教育阶段是民办占了绝对大头，这在一定程度上影响了学校教育制度的完整性，导致各教育阶段之间的不和谐。

　　第二，农村与城区之间不均衡现象严重。“如果政府在增加学校选择的同时却不提供保证措施来保护处于不理境地的儿童，学校体系则会成为不公平的源头[1]”。我市学前教育内部不均衡现象非常严重，城区大园及各镇中心幼儿园整体状况尚可（虽然各中心园之间也存在不小的差距），而村级幼儿园的办园质量与城区幼儿园之间有天壤之距离。这些幼儿园规模小、办学质量低，却以低价吸引了农村大量经济水平一般家庭的幼儿家长将孩子送入这些幼儿园接受学前教育。2008年我市财政拨款的的800万幼教专项资金主要用于提高教师工资，对幼儿园的补助因款额有限多为“锦上添花”，很少“雪中送炭”，在这样的情况下，村级幼儿园很难有所收益，在一定程度上加剧了中大优质园与小幼儿园之间的差距。我们认为，解决好农村小幼儿园的问题是提高我市学前教育整体和谐发展的关键环节。

二、   思考与建议

　　（一）            进一步完善学前教育的管理体制

　　1、        加大投入，给予财政支持

　　2008年的800万财政拨款提升了教师的从业信心，鼓舞了乡镇政府的办园积极性，但费用捉襟见肘，许多幼儿园仍未感受到财政经费的实质性好处，而落实到幼儿的身上看得到的经费则几乎为零。我们在查阅相关资料后发现，幼儿教育券是世界学前教育发展潮流[2]。教育券（education voucher）或学券（school voucher）,是指政府把教育经费折算成一定数额的有价证券交给受教育对象，让他们用来充抵学费。幼儿教育券制度在世界各地都有，具体做法略有不同，我国台湾、香港、山东等地也有不同尝试。它能较好地体现学前教育作为非义务教育所具有的准公共产品特征；教育券制度并不涉及办园体制问题，只要办得好就能受家长青睐，拿到“券”，得到财政支持，可以在不改变现有幼儿园所有制性质的前提下促进公办园与非公办园的公平竞争；用教育券来调节教育经费的投入既有助于形成市场竞争机制又不会使教育经费被挪用；教育券直接发放给所有幼儿，可直接缓解家长的教育经费压力；教育券的使用，将有利于体现我市政府对幼儿园进行全面掌控与管理。

　　2、        “民办公助”，给予政策支持

　　2006年7月，我市又一所由镇（街道）政府举办的国有民办幼儿园——宗汉实验幼儿园正式成立。与之前两所同样体制的幼儿园（周巷镇中心幼儿园、崇寿镇中心幼儿园）不同的是，政府对办园给予了大力支持：街道办事处投入土地、校舍及改造资金，并于07年8月将两位优秀的公办教师调入该园担任正副园长，管理该园，在经费上实行自收自支，人事上自主招聘。短短两年间，该园已成为街道幼教行政管理中心、教师—园长培养基地、教研基地等，而宗汉街道在明确政府职责、完善学前教育管理体制、清理整顿无证幼儿园、提升园长教师两支队伍的素质、深入贯彻学前教育规范提升工程等方面也都有显著变化，幼儿园在这当中所起到的积极作用有目共睹的。这一事例再次说明了公办园在农村幼儿园中的领头雁作用不可替代。

　　目前，各镇（街道）政府均已明确了政府在发展学前教育中的责任，并把学前教育工作作为考核乡镇人民政府、街道办事处教育工作的重要内容，积极倡导各镇（街道）举办一个办园主体为镇（街道）政府的幼儿园。因此，参考宗汉的做法，给予民办园政策上的支持，实现“民办公助”，不失为一条便捷有效的途径。可以由国家提供土地和校舍（可利用空余的小学教学楼），教育局委派优秀公办幼儿园教师或优质的公办幼儿园承办幼儿园，给予一定的开办费用，为每园下派2到3个编制，这些编制可以是教师的，也要考虑部分给保健医生。这样，幼儿园的办园起点会比较高，各方面会相对比较规范，能有效促进了本镇（街道）幼教的快速、有序、持久地发展。

　　3、        合理规划，形成良好办园格局

　　在2007、2008两年在全国县域经济基本竞争力百强县（市）测评中，慈溪市均排第3位，跨入了全国县域经济基本竞争力10强行列，位列宁波各县市之首，近几年来，慈溪的城市化建设也取得了巨大成就，各类小区拔地而起，其中不乏上档次上规模的小区，与此极不协调的是，缺少大量与城市建设发展同步的幼儿园。我市城区的幼儿园普遍不像“城市”的幼儿园，除极个别幼儿园比较像样（不超过5所），绝大多数幼儿园园舍设施陈旧，相应缺少优质的教育资源。发展小区配套幼儿园，迫在眉睫，这不仅能改善幼儿园整体的面貌，对于促进我市城市化建设也有非常积极的作用。建设局、规划局与教育局应互相协调，切实做好“交钥匙工程”。

　　镇中心幼儿园是市、镇（街道）、村幼儿教育三级辅导网络的桥梁，是宣传党的教育方针，传播先进教育理念和开展幼儿教育科研、发挥示范辐射作用的骨干基地，是农村学前教育的骨干力量。应明确镇中心幼儿园的职责，使其更好地发挥“示范、管理、辐射、服务”功能，切实担负起对本镇乡幼儿园保教业务指导、日常管理和检查等职责。各镇（街道）政府要从实际出发统一规划本乡镇幼儿园（托儿所）布局，对个别不具备示范辅导能力的中心幼儿园取消其“中心”称谓，积极扶持优秀公办或民办幼儿园成为新的中心园。

　　（二）            进一步稳定和加强教师队伍的建设

　　1、        进一步完善教师入编考试工作，稳定教师队伍

　　近几年来，我市幼教人事制度迈出了可喜的一步，越来越多素质较好的老师通过入编考试跨入了公办教师队伍。对入编考试，笔我们提以下建议：①招聘的职位以各乡镇中心幼儿园为主,鼓励教师去村镇幼儿园工作，明确一经聘用后，若干年内不得调离。②以定向考试的形式进行，考前公布招聘岗位，考后按考试成绩由高分到低分请教师本人依次选择定向学校，若不愿意选择的作自动放弃，取消聘用资格，或者将考进编制的教师优先安排回原单位任教等等，让更多老师和幼儿园受益。③设置注重教师实际教学能力的考编条件（如镇村级公开课情况、各类教学业务类获奖情况等），使考编成为真正促进教师专业成长的动力，并尽可能保证每一位入编教师都能带班上课，而不是空有笔头功夫。④放宽教师考编年龄，鼓励已有一定教龄的优秀教师通过考编进入公办教师队伍，增强教师从业信心。事实证明，已有一定教龄的入编教师比应届毕业的教师要优秀很多，而应届毕业的教师因为将来可以通过努力工作来考取编制而具备了良好的职业憧憬。⑤设置阶梯式入编的形式，先考企业编制、再由企业编制教师中选拔优秀教师为事业编制，拉长教师考编周期，使教师有持续的从业动力。

　　2、        分层培训，提高保教队伍整体素质

　　最近几年，随着各级部门对学前教育关注度的不断提高，加之各园长对教师培训重要性的认识不断明晰，我市学前教育培训经费充足，培训面貌已有很大改善。但同时，我们也发现学前教育保教队伍非常庞大，据2008年9月统计资料显示，全市共有教职工3997人，其中园长281人，专任教师2221人，保育员612人。这三类人员工作重心不同，同一类人员的水平也是参差不齐，培训工作不仅量大而且具有复杂性。建议进行分层分类培训，具体如下：①多部门合作，明确分工。教师进修学校继续负责三类人员的培训工作，教师培训可协同教研室共同完成，保育员培训可与社区学校共同完成。②全员培训与骨干培训相结合。全员培训主要进行的是基础层面上的内容，由教师进修学校负责；骨干培训主要进行的是带有提升性质的内容，重在以点带面。③培训内容可涉及学历培训、岗位培训，专业思想培训、专业理论与实践培训等，将幼儿教师的培训纳入到整个教师培训体系之中。

　　3、        充分发挥职称制度对教师的激励作用，提升办园档次

　　教师人事档案由人才交流中心托管几年后，最近几年已由教育局接管，这为幼儿教师与其他教师一样享受职称评定机会带来了条件。建议我市教育主管部门能根据省市通用的幼儿教师职称评定的标准对我市幼儿教师进行职称评审，发挥职称评审的激励作用。如，目前我省各县市区幼儿园一级教师以下职称要求普通话为二级乙等，而我市自2005年开始就一直是二级甲等，为教师职称评审设置了障碍，打消了许多教师职称评审的积极性，大量教师在“幼儿园二级教师”这个职称上停滞不前，使我市具有幼儿园一级以上的教师人数明显不如其他县市区。而教师职称情况是省二级幼儿园评审的重要指标，严重影响了我市幼儿园参加省等级评审工作，制约了幼儿园办园档次的提升，同时为我市学前教育的整体发展带来了负面影响。

　　（三）            进一步规范保教过程

　　1、        规范保育工作，促进幼儿身心健康

　　　《幼儿园工作规程》明确规定“促进幼儿身体正常发育和机能协调发展，增强体质，培养良好的生活习惯、卫生习惯和参加体育活动的兴趣”是幼儿园保教工作的首要目标，保证幼儿健康的成长是幼儿工作的首要任务，应保证孩子食品营养、卫生，吃得好；保证孩子环境安全、整洁，住得好；保证幼儿在园学习生活中得到合理的护理，使孩子在幼儿园里生活得好。但目前幼儿园中重教轻保情况非常严重，建议明确幼儿园保育工作规范，加强对保育员队伍的指导；协同妇保医院，加强对保健保育工作的培训；配足幼儿园保健、医护人员，可适当考虑为大幼儿园增加医护人员编制，或者每镇中心幼儿园落实一名医护人员编制，由她负责全镇幼儿园的保健、医护人员的培训工作等；进一步规范教师在一日生活组织中的保育行为。

　　2、        落实省市文件精神，促进教育行为规范化

　　2008年6月，慈溪市教育局曾出台过一份关于规范幼儿园教育行为的文件， 2008年12月，浙江省教育厅教研室也出台了《浙江省学前教育保教指南（试行）》，两份文件对如何规范幼儿园的教育管理机制、课程设置、教育常规、园本研究等问题都有明确的、具体的意见。如果能将两份文件的精神不折不扣地落实下去，将对我市幼儿园教育规范化形成积极的影响，一些不规范、不合理的现象也必将消失。但在目前民办幼儿园占绝对大头的情况下，对幼儿园生存影响比较间接的教育教学工作并没有引起各幼儿园的重视。各级部门可通过舆论加强对学前教育的宣传，使家长对学前教育有正确的认识；可通过对幼儿园的培训，宣传省市文件的精神，帮助办园者逐步规范教育行为；可形成各类激励机制鼓励幼儿园规范教育行为，培育典型；在此基础上，可鼓励各园加强教育教学研究，提高幼儿园的教育科研水平，促进幼儿园内涵发展。